طرح بانکداری برای نسخ قانون پولی و بانکی کشور

با این حال طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در شهریورماه 1401 در فضای بستة صداوسیما در دستور کار جلسة علنی مجلس گزارده شد و پاره ای از مواد آشفتة آن به تصویب رسید. دست اندرکاران این طرح که آگاهی حقوقی ندارند، در پی نسخ قانون پولی و بانکی کشورند. بهرة قانونی و نرخ آن در قانونگزاری های ارزشمند دوران دادگستری نوین ایران پذیرفته شده و مفهوم حقوقی «بهره» از «ربا» جدا شد. بانک های کشور ما هم توانستند در راستای نظام بانکداری جهانی، وظایف خود را در پذیرش سپرده های مردم و پرداخت وام های بانکی انجام دهند. قانون موسوم به «عملیات بانکی بدون ربا» که در سال 1362 به تصویب رسید، با واپس گرایی و نادیده گرفتن جدایی مفهوم حقوقی «بهره» از «ربا» و دستاوردهای قانونگزاری در ایران پس از مشروطیت، مقررات بخش بانکداری قانون پولی و بانکی کشور را به آشفتگی کشید. بانک ها در همۀ کشورها برای حفظ حقوق و امنیت سپرده های مردم زیر نظارت های مستمرند تا از چارچوب وظایف تخصصی خود بیرون نروند و موازین بانکداری را بادقت به اجرا درآورند. سرانجام آن که در این طرح به دنبال آن هستند مقررات آشفتة قانون عملیات بانکی بدون ربا را به صلاحیت های بانک مرکزی نیز گسترش دهند و قانون ارزشمند پولی و بانکی کشور را نیز در بخش بانک مرکزی به آشفتگی بکشانند.

1. مقدمه

طرحی با عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در 67 ماده از سوی گروهی از نمایندگان به هیأت رئیسة مجلس تقدیم شد و پس از تصویب کلیات آن در روزهای آغازین شهریورماه 1401 در دستور کار جلسۀ علنی قرار گرفت. پیش از این نیز طرحی با همین عنوان با امضای 225 تن در مجلس پیشین روز 26 آذرماه 1398 در دستور جلسة علنی قرار گرفت و کلیات آن نیز تصویب شد، ولی با مخالفت رئیس پیشین بانک مرکزی، این طرح از دستور کار مجلس بیرون گزارده شد. به گزارش خبرگزاری نازک نارنجی در 27 مردادماه 1401 و پیش از آنکه مواد طرح جدید در جلسۀ علنی مجلس مطرح شود، پنج تن از رؤسای پیشین بانک مرکزی در نامه ای به رئیس مجلس با بیان ایرادات اساسی این طرح و لزوم بررسی کارشناسانه و همه جانبة مواد آن بار دیگر خواستار بیرون گزاردن این طرح از دستور کار مجلس شدند. این نامه همچنین از سوی گروه بزرگی از اعضای هیأت های عامل پیشین بانک مرکزی، مدیران عامل پیشین بانک های دولتی و خصوصی، مدیران کل و مشاوران رؤسای کل پیشین بانک مرکزی، اعضای هیأت مدیره و هیأت های عامل بانک های دولتی و خصوصی، مدیران و مشاوران پیشین بانک مرکزی و با ذکر نام هریک از آنان منتشر شده است. ولی صداوسیما که باید آزادی بیان و نشر افکار را بر پایۀ اصل 175 قانون اساسی تأمین کند، به رؤسای کل پیشین بانک مرکزی، کارشناسان بانک مرکزی و این گروه بزرگ از دست اندرکاران نظام بانکی کشور فرصت بیان دیدگاه ها و اعتراض های خود را دربارة این طرح آشفته و هرج ومرج طلبانه نمی دهد.

اکنون همان طرح با همان عنوان با کاهش مواد و دستکاری هایی در مندرجات آن در دستور کار مجلس قرار گرفته و بخشی از مواد آن تصویب شده است. مادۀ 127 آیین نامة داخلی مجلس شورای اسلامی با پیروی از آیین نامة داخلی مجلس شورای ملی، چارچوب «طرح قانونی» را که از سوی نمایندگان برای تصویب به هیأت رئیسة مجلس تقدیم می شود، چنین پیش بینی کرده است:

1. دارای موضوع و عنوان مشخص باشد؛

2. دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه به وضوح درج شود؛

3. دارای مواردی متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح نیز باشد.

طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران دارای هیچ یک از این ویژگی های الزام آور پیش بینی شده در مادۀ 127 آیین نامة داخلی مجلس نیست. عنوان این طرح، «بانکداری» است که نمی تواند عنوان مستقل برای یک قانون باشد. بانکداری، عنوان قسمت سوم قانون پولی-وبانکی کشور سال 1351 است که مقررات آن در مواد 30 تا 45 این قانون پیش بینی شده است. از این رو به روشنی می توان گفت این طرح موضوع و عنوان مشخصی ندارد.

از سوی دیگر این طرح دارای مقدمة توجیهی نیست و دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمة آن به روشنی درج نشده است تا روشن شود چرا امضاکنندگان این طرح می خواهند آن را جایگزین قانون پیشرفتۀ پولی و بانکی کشور سال 1351 کنند. این طرح همچنین دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان آن نیست. در این طرح، موادی جایگزین مواد 1 تا 9 قانون پولی و بانکی کشور نشده اند. در این مواد، واحد پول ایران، تغییر برابری ریال نسبت به طلا، برابری پول های خارجی نسبت به ریال، رواج قانونی و رواج اجباری پول قانونی کشور پیش بینی شده و امتیاز انتشار پول رایج در اختیار دولتی ایران گذارده شده است. همچنین تعهد بانک مرکزی در برابر اسکناس ها و یا سکه های فلزی رایج بیان و نیز مقررات پشتوانۀ اسکناس های منتشرشده از سوی بانک مرکزی پیش بینی شده و در مواد 7، 8 و 9 مقررات اسکناس های خارجی، اسناد و اوراق بهادار دولتی و غیره پیش بینی شده است.

در این طرح همچنین مواد و مقرراتی جایگزین مواد 10 تا 29 قانون پولی و بانکی کشور که دربرگیرندة مقررات «بانک مرکزی» است، نشده است. با این حال در مادۀ 67 این طرح افزوده شده است مواد 1 تا 29 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 نسخ می شوند. بنابراین با نسخ قانون پولی و بانکی، مقررات پول کشور و بانک مرکزی برچیده می شود، بی آن که مقررات پیشرفته تری جایگزین آن ها شود.

با تخلف آشکار «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» از مندرجات الزام آور مادۀ 127 آیین نامة داخلی مجلس در این مقاله مشخص خواهد شد که این طرح که به ناروا در مجلس تصویب شده و شورای نگهبان ایراداتی به آن گرفته است، نمی تواند جایگزین قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 باشد.

2. قانون پولی و بانکی کشور

این قانون با ابتکار و پشتکار شادروان دکتر عبدالعلی جهانشاهی استاد مالیة عمومی دانشکدۀ حقوق دانشگاه تهران که رئیس بانک مرکزی بود، در سال 1351 به تصویب مجلس شورای ملی و سنا رسید. عنوان و متن این قانون برگرفته از قوانین کشورهای اروپایی و دارای پلان منطقی و بخش های گوناگون و فصل های مرتبط با عنوان و موضوع آن است. بخش یکم این قانون به «پول» پرداخته و مقررات آمرة پول رایج کشور را بیان کرده است (مواد 1 تا 9). عنوان بخش دوم آن «بانک مرکزی ایران» است. فصل اول– کلیات، فصل دوم– وظایف و اختیارات، فصل سوم– ارکان بانک مرکزی شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیأت عامل، هیأت نُظّار و فصل چهارم نیز دربرگیرندة «مقررات عمومی است» (مواد 10 تا 29). عنوان بخش دوم این قانون «بانکداری» است. فصل یکم آن شرایط تأسیس بانک، فصل دوم شرایط و نحوة فعالیت بانک ها، فصل سوم، ترتیب انحلال و ورشکستگی بانک ها و فصل چهارم آن نیز دربرگیرندة مقررات کیفری و انتظامی است (مواد 30 تا 45).

قانون پولی و بانکی کشور از بهترین و پیشرفته ترین قوانین کشور ماست که از هنگام تصویب آن، بانک مرکزی ایران را با سازمان استوار آن برپا ساخته و دارای مقررات جامعی در زمینة بانکداری است. بر پایۀ این قانون بانک های خصوصی در ایران تأسیس شدند و نظام بانکی ایران همانند کشورهای پیشرفته در خدمت فعالیت های بانکی و شکوفایی تولید قرار گرفت. این قانون تا هم اکنون می تواند نیازهای پولی و بانکی کشور را برآورده سازد و اگر نیازی به بازنگری آن باشد، می توان از قانون پیشرفتۀ فرانسه زیر عنوان «قانون پولی و مالی»، آن هم با بهره گرفتن از حقوقدانان و متخصصان بانکی کشور برای تدوین لایحة آن از سوی دولت و با نظرخواهی از دانشکده های حقوق بهره گرفت.

3. مقررات بهره و زیان دیرکرد

در فرانسه با صدور فرمان 12-3 اکتبر 1789، منع نظری بهره که پیش از آن وجود داشت، برداشته شد. سپس مواد 1905 تا 1907 قانون مدنی سال 1804 در فصل وام به شرط بهره، مشروعیت بهره را پذیرفتند. در حقوق انگلستان قاعدۀ کلی این است که بهره هنگامی به دین یا وام تعلق می گیرد که قرارداد صریح یا روابط جاری یا عرف آن را تجویز کرده باشد. در حقوق ایالات متحد امریکا مقررات وام و بهره اصولاً در صلاحیت قوانین ایالت هاست و در هر ایالتی در زمینة نرخ بهره و انواع وام ها قوانین ویژه ای به تصویب رسیده اند. بسیاری از ایالات موضوع را آنچنان دارای اهمیت دانسته اند که حداکثر نرخ بهره ای را که بیش از آن ربا شمرده می شد، در قانون اساسی ایالت خود پیش بینی کرده و به آوردن آن در قوانین عادی بسنده نکرده اند. ولی در کشور ما تا پس از مشروطیت همچنان روش های غیرمستقیم و حیله های شرعی برای پرداخت وام و دریافت رقم اضافی ادامه داشتند که زمینه ساز رباخواری و تجاوز به حقوق وام گیرندگان بود. سرانجام با پیدایش حاکمیت نیرومند در کشور ما نخستین بانک ایرانی به نام «سپه» در سال 1304 برای ادارة امور مالی ارتش و سپس قانون تأسیس بانک ملی ایران در 14 اردیبهشت ماه 1306 به تصویب مجلس رسید. با این حال هنوز مقرراتی در زمینة بهره و زیان دیرکرد در ایران تصویب نشده بود. سرانجام در قانون تسریع محاکمات در سال 1309 زیان دیرکرد با عنوان «خسارت تأخیر تأدیه» با نرخ 12 درصد در سال به تصویب رسید که این نرخ برای بهره در قرارداد سپرده گزاری و وام بانکی نیز به کار گرفته شد. قانون ثبت اسناد و املاک نیز در سال 1310 به تصویب رسید و مواد 33 و 34 آن به روش های غیرمستقیم و حیله های شرعی که ابزار کار رباخواران بودند، پایان بخشیدند. قانون آیین دادرسی مدنی سال 1318 در باب دهم نیز زیر عنوان «خسارات» در مواد 709 تا 726 در زمینۀ بهره و زیان دیرکرد به قانونگذاری پرداخت و بانک ها در قراردادهای سپرده گزاری و پرداخت وام و وام دهندگان در قراردادهای خصوصی از این مقررات پیروی کردند. اصل 43 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز که در آبان ماه 1358 به تصویب رسید، بر پایۀ قانونگذاری های دوران دادگستری نوین ایران، جدایی «بهره» از «ربا» را پذیرفت که می بایست در قانونگزاری عادی در مجلس برای تکامل بخشیدن به مقررات بهره در این زمینه از آن پیروی می شد.

4. قانون عملیات بانکی بدون ربا

لایحة این قانون در سال 1360 از سوی دولت وقت به مجلس داده شد و به ناروا به جای بررسی در کمیسیون های تخصصی مجلس به کمیسیون ویژه ارجاع و در بهمن ماه 1361 در دستور کار مجلس گذارده شد و در 8 شهریورماه 1362 در مجلس به تصویب رسید (مجموعۀ قوانین، 1362: 335-341). در این قانون همگی دستاوردهای قانونگذاری های دادگستری نوین ایران در زمینۀ پذیرش بهره و زیان دیرکرد در قراردادهای سپرده گزاری و وام بانکی و بند 4 مادۀ 14 قانون پولی و بانکی سال 1351 که «تعیین میزان حداقل و حداکثر بهره و کارمزد دریافتی و پرداختی بانک ها» را از وظایف و اختیارات بانک مرکزی دانسته است، کنار گذارده شدند و در واپس گرایی آشکار، «بهره» و «ربا» همسان شمرده شدند. این در حالی است که جدایی «بهره» از «ربا» پذیرش جهانی یافته و بهره با نرخ قانونی در همة کشورهای پیشرفته پذیرفته شده و گرفتن ربا ممنوع شمرده شده است.

بر اساس قانون 28 دسامبر 1966 در فرانسه برای پرداختن وام همراه با ربا، کیفر دو ماه تا دو سال زندان و جریمة نقدی یا یکی از این دو کیفر پیش بینی شد. مادۀ 1 این قانون، اگر نرخ مورد توافق در قرارداد، بیش از یک چهارم نرخ قانونی بهره باشد، آن را ربا برشمرد. سپس قانون مصرف در 23 ژوئیۀ 1993 به تصویب رسید که هم اکنون لازم الاجراست، و مادۀ 1 آن، «نرخ بهرة مؤثر گروهی» را که هر سه ماه یک بار محاسبه می شود، پیش بینی کرد. مادۀ 3 این قانون ناظر به رباست. بر پایة این ماده هرگاه یک قرارداد وام همراه با ربا باشد، بهره هایی که بیش از نرخ قانونی دریافت شده است، خودبه خود به حساب بهره های متعارف که سررسید شده اند و به گونة تبعی به حساب اصل طلب گذارده می شوند. در حقوق ایالات متحد امریکا نیز در تعریف ربا گفته اند وام دادن پول به نرخی بالاتر از نرخ پیش بینی شده در قانون. در این کشور رباخواری جرم شمرده شده و برای آن جریمه، محرومیت از حق و سلب مالکیت یا هر دو و برای اشخاصی که به گونة حرفه ای و با توسل به زور، ارعاب و تهدید رباخواری کنند، کیفر زندان پیش بینی شده است.

تبصرة مادۀ 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا، تصرف بانک ها در سپرده های مردم را به وکالت از سپرده گزاران دانسته است که با ماهیت حقوقی قرارداد سپرده گزاری و مالکیت بانک نسبت به سپرده ها و تعهد بانک به پس دادن آن ها که از موازین شناخته شده در نظام بانکداری در همۀ کشورهاست، ناسازگار است. از سوی دیگر وکیل شمردن بانک از سپرده گزاران در تبصرة مادة 3 این قانون در تضاد آشکار با مادۀ 4 آن است که بانک ها را «مکلف به بازپرداخت اصل سپرده های پس انداز و جاری» دانسته است، زیرا وکیل بودن بانک از سوی سپرده گزاران با تعهد بانک به بازپرداخت اصل سپرده های آنان سازگاری ندارد. قرارداد وام بانکی نیز که پیشینة فقهی و حقوقی آن عقد قرض است، به ناروا حذف شده و عناوین غیربانکی چون مشارکت، سرمایه گزاری، مضاربه، فروش اقساطی، اجاره به شرط تملیک، جعاله، مزارعه و مساقات جایگزین آن شده است که با مفهوم قرارداد وام بانکی که رکن دیگر عملیات بانکی در بانکداری جهانی است، ناسازگاری ذاتی دارد و اگر بانک ها سپرده های مردم و سرمایه های خود را درگیر این گونه قراردادها کنند، خطر ورشکسته شدن برای بانک ها پیش می آید که نه بانک ها و نه سپرده گزاران هرگز آن را نمی پذیرند.

از سوی دیگر عنوان پذیرفته شدۀ جهانی «بهره» به سود تبدیل شده ست که هیچ ارتباطی میان این دو وجود ندارد. سود، امری فرضی است و می تواند زیان جای آن را بگیرد و نرخی هم برای آن قابل پیش بینی نیست. ولی بهره دارای مبانی حقوقی جداگانه و نرخ قانونی آن در انجام وظایف بانک ها در قراردادهای سپرده گزاری و وام بانکی گریزناپذیر است. فرمول پیچیده، فریبکارانه و نابخردانة پیش بینی شده در مادۀ 5 این قانون برای تعیین سود حاصل از عملیات مذکور در تبصرة مادۀ 3 آن نیز آشکارا اجرانشدنی بود. از همین رو به هنگام گفت وگوها دربارة مندرجات این لایحه در مجلس یکی از نمایندگان با روشنی هرچه بیشتر مندرجات آن را به درستی «یک کلاه شرعی جدید، مدرن و یک کلاه شرعی بزرگ» برشمرد. در دوران رواج روش های تاریخی غیرمستقیم، کلاه شرعی در پرداخت وام و گرفتن ربا در پستوی رباخواران انجام می گرفت و با تصویب قوانین لازم الاجرا در سال های پس از مشروطیت بساط آن ها برچیده شد. ولی قانون عملیات بانکی بدون ربا به دنبال آن بود این روش های صوری را به وظایف بانک ها بکشاند و مردم و کارکنان بانک ها را گرفتار سازد.

5. پیشگیری از اجرای قانون عملیات بانکی

هرچند زمان اجرای این قانون را از آغاز سال 1363 اعلام کرده بودند، ولی سپرده گزاران با احساس خطر دربارة سپرده های خود به دنبال بیرون کشیدن آن ها از بانک ها بودند. تبصرة ماده 3 و ماده 5 قانون عملیات بانکی بدون ربا که دو رکن اصلی این قانون بودند اگر اجرا می شدند، دارایی هایی سپرده گزاران و دارایی های بانک ها را به باد می دادند. از همین رو نخست وزیر وقت که لایحه عملیات بانکی بدون ربا را به مجلس تقدیم کرده بود و با کمک وابستگان خود در مجلس کارگردانی تصویب آن را را برعهده داشت پس از تصویب این لایحه روز 8 شهریور 1362 در مجلس و تأیید آن از سوی شورای نگهبان روز 10 شهریور و ابلاغ این قانون روز 26 شهریور 1362 از سوی رییس جمهور وقت، با کنارگزاردن این قانون و حضور در مجمع عمومی بانک ها در یک تصمیم گیری اداری روز 21 اسفند 1362، نرخ بهرة بانکی را با برچسب «سود» که از مفهوم حقوقی «بهره» کاملاً جداست در سپرده های کوتاه مدت به میزان 7 و دو دهم درصد و در سپرده های بلندمدت 9 درصد برای سال 1363 تعیین کرد و این روش در سال های آینده نیز ادامه یافت. برای نمونه در سال 1375، نرخ سود سپرده های پنج ساله، 5/18 درصد و سپرده های یک ساله 14 درصد تعیین شد. بنابراین با تعیین درصدهایی برای پرداخت سود سالانة سپرده های بانکی که در عمل بازگشت به همان نرخ بهرة سپرده های بانکی بوده است، به روشنی می توان گفت قانون عملیات بانکی بدون ربا از دیدگاه حقوقی، به یک «قانون مهجور» و بی اعتبار تبدیل گردیده است. در حقوق فرانسه نیز از چنین قانونی به: «La loi lettre morte» یا قانون بیهوده و بی اعتبار یاد می شود. بنابراین قانون عملیات بانکی بدون ربا هرگز به اجرا در نیامد و با تصمیم مجمع عمومی بانک ها بی اعتبار گردید.

در همین راستا، قانون الحاق دو تبصره به مادۀ 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز که در 10 اسفندماه 1376 به تصویب رسید، با کنار گزاردن عناوین صوری پیش بینی شده در مواد 9 تا 14 این قانون چون مضاربه، مساقات، فروش اقساطی، اجاره به شرط تملیک، فروش نسیه و قرض الحسنه که جایگزین قراردادهای وام های بانکی کرده بودند، وام گیرندگان از بانک ها را مکلف کرد در سررسید، اصل وجوه وام دریافت شده به همراه سود و خسارات را به بانک ها بپردازند (مجموعه قوانین روزنامۀ رسمی، 1376: 1186-1187)، بنابراین قانون عملیات بانکی بدون ربا هیچ گاه در زمینة حذف بهره که به ناروا آن را با ربا همسان دانسته اند و نیز عناوین صوری که جایگزین وام بانکی کرده بودند، اجرا نشده و قابل اجرا هم نبوده است. ولی روش های صوری و فسادبرانگیز آن، قانونگزاری های ارزشمند دوران دادگستری نوین ایران و مواد 30 تا 45 قانون پولی و بانکی کشور در بخش بانکداری و نظم استوار حقوق بانکی ایران را که همسو با قوانین کشورهای پیشرفته پابرجا شده بود، به آشفتگی کشید. شرکت های مضاربه ای نیز در سایة این قانون به گردآوری سپرده های مردم با وعدة پرداخت بهره های بیشتر و کلاه برداری های کلان از آنان پرداختند و انبوهی از پرونده ها را روانۀ دادسراها و دادگاه ها ساختند. از این رو در فرصت های گوناگون و با بررسی های حقوقی در چهار مقالة تفصیلی به نقد مبانی نظری مندرجات و پیامدهای اجرای آن پرداختم. همسان دانستن بهره و ربا نیز تخلف آشکار از اصل 43 قانون اساسی بوده است. از این رو خواستار برچیدن بساط قانون عملیات بانکی بدون ربا و اجرای قوانین مربوط به بهره و زیان کرد شدم. این مقاله ها دربرگیرندة موارد زیر هستند:

1. «بررسی حقوقی چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا»، مجلۀ مؤسسۀ عالی بانکداری ایران، 1376، برگ های 81 تا120.

2. «بررسی حقوقی قراردادهای تسهیلات اعطایی بانکی»، مجلّه مؤسّسة عالی بانکداری ایران، 1377، برگ های 196تا 234.

3. «مبانی حقوقی و مقررات بهره و زیان دیرکرد»، مجلّه کانون وکلای دادگستری مرکز، فروردین 1381، برگ های 45 تا 111.

4. «نارسایی های حقوقی بانکداری در ایران»، مجلۀ تحقیقات حقوقی، دانشکدۀ حقوق دانشگاه شهید بهشتی 1384، ش 42، برگ های 11تا 68.

6. طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

1-6. عنوان

عنوان این طرح نادرست است. عنوان قسمت سوم قانون پولی وبانکی کشور سال 1351 «بانکداری» است، بنابراین بانکداری نمی تواند عنوان اصلی قانون باشد. از سوی دیگر وصف «جمهوری اسلامی ایران» نمی تواند در عنوان یک قانون عادی به کار رود. این وصف، ویژۀ قانون اساسی است و در کشورهای دیگر نیز تنها دربارة قانون اساسی به کار برده شده است مانند قانون اساسی ایالات متحد امریکا.

2-6. نداشتن مقدمۀ توجیهی

بر پایۀ مادۀ 131 آیین نامۀ داخلی مجلس، لوایح و طرح های قانونی باید دارای موضوع و عنوان مشخص باشند و دلایل لزوم تدوین و پیشنهاد آن در مقدمة طرح یا لایحه به وضوح درج شود و دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه یا طرح باشند. الزام دولت در نگارش مقدمۀ توجیهی در تقدیم یک لایحه و الزام نمایندگان در تقدیم یک طرح، کاری تشریفاتی نیست. آیین نامة داخلی مجلس از نظام قانونگذاری در فرانسه و بلژیک که بیش از دو سده تجربة دموکراسی و قانونگذاری داشته اند، برگرفته شده و در مجلس های پس از مشروطیت تصویب شده است. این در حالی است که در مقدمة این طرح زیر عنوان «دلایل توجیهی»، هفت سطر نوشته شده است که هیچ یک از ویژگی های الزام آور مادۀ 131 آیین نامة داخلی و قانونگذاری در این زمینه را برآورده نمی سازد. در بخشی از دلایل توجیهی این طرح با کلی گویی بی ارزش آمده است:

«پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با هدف تطهیر نظام بانکی کشور از ربا]![ تلاش های متعددی صورت پذیرفت. آخرین اقدام قانونی در این زمینه، تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) در سال 1362 بود…».

پیش از این دیدیم بانکداری در ایران پس از تصویب قانون بانک ملی ایران هرگز با ربا همراه نبوده است. تصویب قوانین ارزشمندی که بهره و زیان دیرکرد را با نرخ 12 درصد در سال پیش بینی کردند و پذیرش سپرده های مردم و پرداخت وام های بانکی با بهرة قانونی همسو با قوانین بانکی کشورهای پیشرفته، زمینه ساز برچیدن رباخواری در کشور ما بوده اند. بنابراین یکسان دانستن بهره و ربا، نادیده گرفتن قوانین ارزشمند کشور ما و دستاورد تمدن بشری است. سخن گفتن از «تطهیر نظام بانکی کشور از ربا» نیز فریبکاری آشکار است. به ویژه پس از تصویب قوانین ارزشمندی که نرخ بهره و زیان دیرکرد را در قراردادهای بانکی، قراردادهای خصوصی و احکام دادگاه ها را الزامی ساخت، حداکثر زیان دیرکرد 12 درصد بود، ولی با غیرشرعی دانستن ناروای مقررات بهره و زیان دیرکرد و افزایش دائمی نرخ تورم در اقتصاد کشور که پیامد سوءمدیریت دولت ها و نبود نظارت مؤثرِ مجلس ها در کشور ماست، این نرخ به آرزو در وام های بانکی تبدیل شده است. آشفته شدن بانکداری در ایران در پی تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا که از دیدگاه حقوقی بی اعتبار و در عمل هم قابل اجرا نبوده، از همان آغاز تصویب آن آشکار بوده است. ولی امضاکنندگان این طرح چشمان خود را بر واقعیت ها بسته اند و با ادعای بی ارزشی چون تطهیر نظام بانکی کشور از ربا از آن ستایش می کنند که توهین به شعور حقوقدانان ایرانی است. در بخش دیگری از این دلایل توجیهی این طرح افزوده اند:

«با گذشت بیش از 50 سال از قانون پولی و بانکی کشور… اکنون لازم است بر اساس تجارب به دست آمده، شرایط نوین اقتصادی ایران]![ و جهان و اقتضائات و پیشرفت صنعت بانکداری مورد بازنگری عمیق قرار گیرد».

این عبارت نشان نمی دهد کدام بخش از قانون پولی و بانکی کشور ناکارامدی دارد و چه سازوکاری را برای اصلاح آن در پیش گرفته اند. اگر چنین تجربة منفی و نارسایی هایی وجود داشته چرا آن ها را در این مقدمة به اصطلاح توجیهی طرح خود بیان نکرده اند تا انگیزة تقدیم این طرح روشن شود؟ ولی واضح است که نظام بانکداری در ایران در پی تصویب قوانین ارزشمند و سرانجام قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351 به شکوفایی و استاندارد جهانی رسید و بانک ها در خدمت، تولید، صنعت، کشاورزی و اشتغال به انجام وظایف خود پرداختند. ولی با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا و پایمال کردن مواد 30 تا 45 قانون پولی و بانکی کشور، نظام بانکداری ایران به آشفتگی کشیده شد و این تجربة زیان باری است که امضاکنندگان طرح بانکداری از آن به نام «آخرین اقدام قانونی» پس از تصویب قانون پولی و بانکی کشور از آن یاد کرده اند. سرانجام آنکه طرح 219 ماده ای که در سال 1398 به مجلس تقدیم شد و در پی اعتراض رئیس وقت بانک مرکزی از دستور کار مجلس بیرون گزارده شد و طرح جدید در 67 ماده که در شهریورماه 1401 در کمیسیون اقتصادی مجلس تصویب و در دستور کار مجلس گزارده شد، هرگز پاسخ گوی نیازهای بانک مرکزی آنچنان که در مواد 1 تا 29 قانون پولی و بانکی کشور پیش بینی شده اند، نیست.

3-6. مندرجات طرح

مندرجات این طرح که در 25 خردادماه 1401 در کمیسیون اقتصادی مجلس تصویب و گزارش آن به هیأت رئیسه داده شده، در ادامه عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، «طرح مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را افزوده اند. در فصل اول آن زیر عنوان «کلیات» که جایگاهی در قانونگزاری ندارد، تعاریفی آمده که بی ارزش اند. در مادۀ 2 این طرح نیز به هدف های آن و کمک به تحقق اهداف مندرج در قانون اساسی به ویژه بند 5 اصل 43، سیاست های کلی نظام و سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی پرداخته شده است که هیچ ارتباطی به ساختار و هدف های بانک مرکزی ندارند.

4-6. استقرار بانکداری اسلامی

در مادۀ 3 این طرح نیز مسئولیت و هدف بانک مرکزی «استقرار بانکداری اسلامی» دانسته شده است. تأسیس بانک انگلستان به سال 1689 و بانک فرانسه به سال 1800 بازمی گردد که بازتاب دگرگونی های پولی و مالی در این کشورها بوده اند. بانک یک نهاد نوین مالی است که کمترین جایگاهی در پیشینة فقهی ندارد. از همین رو پس از مشروطیت و پیدایش حاکمیت نیرومند در کشور، قانون تأسیس بانک ملی ایران در 14 اردیبهشت ماه 1306 به تصویب مجلس شورای ملی رسید و چارچوب وظایف و اختیارات آن بر پایة قوانین بانکی اروپایی پیش بینی شد. علما و مراجع نیز تأسیس بانک ملی ایران را به دیدة ستایش نگریستند و هیچ یک از علمای تهران، قم یا مراجع نجف اشرف نیز اعتراضی به آن در زمینة پرداخت بهره به سپرده گزاران یا دریافت بهره از وام گیرندگان که نیاز گریزناپذیر بانکداری در همة کشورها هستند، نکردند. آیت الله کاشانی نیز در 11 شهریورماه 1330 از مردم خواست که وجوه و سپرده های خود را از بانک شاهی (بانک انگلیس خاورمیانه) به بانک ملی یا بانک های ایرانی دیگر منتقل کنند.

بنابراین شعار «استقرار بانکداری اسلامی» در مادۀ 3 این طرح به عنوان هدف بانک مرکزی، سوءاستفادة آشکار از دین و شرع برای آسیب رساندن به هدف های بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی کشور است که از سرمایه های بزرگ معنوی کشور ماست. این در حالی است که مادۀ 10 قانون پولی و بانکی کشور در راستای قوانین پیشرفتۀ بانک های مرکزی اروپایی و ایالات متحد امریکا، هدف های بانک مرکزی را چنین پیش بینی کرده است:

– «بانک مرکزی ایران مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور می باشد.

– هدف بانک مرکزی ایران حفظ ارزش پول و موازنة پرداخت ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است».

بنابراین اگر طرح واپس گرایانۀ بانکداری تصویب و اجرا شود، ساختار بانک مرکزی ایران را نیز به فروپاشی خواهد کشید.

5-6. جلوگیری از صوری سازی

در بند10 مادۀ 4 این طرح، وظایف و اختیارات بانک مرکزی «جلوگیری از صوری سازی و رفع موانع موجود در اجرای واقعی عقود اسلامی»! برشمرده شده است. این در حالی است که عملیات بانکی در ایران و دیگر کشورها پذیرش سپرده های مردم و پرداخت وام های بازرگانی و مصرفی با بهرة قانونی همراه است. از همین رو مادۀ 5 قانون تأسیس بانک ملی ایران در 14 اردیبهشت ماه 1306 به توصیف قراردادهای بانکی پرداخته و مقرر کرده است:

«بانک مجاز است ودایع نقدی مدت دار و جاری قبول کند و برای پیشرفت تجارت و فلاحت و صنعت پول قرض دهد…».

قانون 24 ژانویۀ 1984 فرانسه نیز در تعریف بانک و عملیات بانکی مقرر کرده است:

«بنگاه های اعتباری، اشخاص حقوقی اند که به عنوان یک حرفۀ عادی، عملیات بانکی انجام می دهند. عملیات بانکی دربرگیرندۀ دریافت سپرده های مردم، عملیات اعتباری و همچنین پرداخت وام به مشتریان و یا مدیریت روش های پرداخت است».

قانون بانکداری ایالات متحد امریکا مصوب 1956 و اصلاحیۀ 1987 آن نیز همین وظایف را برای بانک ها پیش بینی کرده است:

«بانک هرگونه مؤسسه ای است که 1. سپرده هایی را می پذیرد که سپرده گزار دارای حق قانونی برای استرداد آن ها در سپرده های دیداری است و 2. پرداخت وام های بازرگانی را پیشة خود می سازد. دریافت سپرده های دیداری و پرداخت وام بازرگانی تشکیل دهندة یک بانک است».

سپرده گزاری پول در بانک ها از مصادیق «ودیعة برخلاف قاعده» است که در آن سپرده به ملکیت بانک درمی آید و با ودیعة اموال عینی همسان نیست. از همین رو سپرده گزاری بانکی چنین تعریف شده است:

«سپردن وجوه به بانک، قراردادی است که به موجب آن، شخصی رقم معینی پول را به بانک موردنظر خود تسلیم می کند. بانکدار حق تصرف در این سپرده را به حساب شخصی خود دارد و در همین حال تعهد پس دادن آن را به محض مطالبة مشتری بر پایۀ شروط پیش بینی شده در قرارداد خواهد داشت».

بنابراین عقود مذکور در تبصرة مادۀ 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا چون «مشارکت، مضاربه، مزارعه، و مساقات…» که به ناروا از آن ها به نام عقود اسلامی یاد کرده اند، هرگز نمی توانند جایگزین قرارداد وام بانکی که قصد واقعی وام گیرندگان و بانک ها و رکن بانکداری جهانی است، بشوند. از همین رو قانون عملیات بانکی بدون ربا پس از تصویب در شهریور سال 1362، هرگز به اجرا درنیامد و این عقود بی ارتباط هیچ گاه از سوی بانک ها در قراردادهای وام های بانکی به کار گرفته نشدند. با این حال بانک ها در اجرای دستورهای دولتی و برای تظاهر به اجرای این قانون موهوم ناگزیر بوده اند در قراردادهای وام های بانکی در فُرم های چاپی که با مشتریان امضا می کنند، از برچسب این عقود صوری بهره گیرند. سرانجام چنانکه گفتیم قانون الحاق دو تبصره به مادۀ 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا که در سال 1376 به تصویب رسید، برای حفظ حقوق بانک ها، وام گیرندگان را مکلف ساخت «در سررسید معینی، وجوه دریافتی به انضمام سود و خسارات و هزینه های ثبتی و اجرایی، دادرسی و حق الوکاله را بپردازند…».

عقودی چون شرکت و نیز مضاربه، مساقات و مزارعه که از اقسام عقد شرکت هستند، اگر به گونة واقعی منعقد شوند، باید سود و زیان میان شریکان تقسیم شوند (مادۀ 575 قانون مدنی). ولی با الزام گیرندگان وام های بانکی که به ناروا از آن به «تسهیلات» یاد شده، «به پرداخت اصل تسهیلات دریافتی به انضمام سود و خسارات»، عقود مذکور در تبصرة مادۀ 3 قانون عملیات بانکی، جایگاهی در قراردادهای وام بانکی ندارند و این عقود الزاماً به گونة صوری در فُرم های چاپی آورده می شوند. ولی امضاکنندگان طرح بانکداری با نادیده گرفتن قانون الحاق دو تبصره به مادة 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا به جای برچیدن بساط قانون عملیات بانکی بدون ربا و حیله های تاریخی پیش بینی شده در آن، در بند 10 مادۀ 4 این طرح خواستار «جلوگیری از صوری سازی و رفع موانع موجود در اجرای واقعی عقود اسلامی!» از سوی بانک مرکزی شده اند.

این در حالی است که عقود صوری یادشده در تبصرة ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا، از سوی مجمع عمومی بانک ها روز 21 اسفند 1362 با تعیین نرخ سود سالانه به گونة درصدی برای سپرده ها هیچ گاه در عمل اجرا نشده اند. از سوی دیگر وظایف بانک مرکزی در مواد 10 تا 29 قانون پولی و بانکی کشور سال 1351 آمده اند و بانک مرکزی هیچ دخالتی در قراردادهای بانک ها با مشتریان آن ها ندارد. حال فرض کنیم بانک مرکزی با کنار گذاردن وظایف سنگین خود بخواهد به قصد طرفین در میلیون ها قراردادهایی که بانک ها با وام گیرندگان در سراسر کشور امضا می کنند بپردازد، باید لشکری از کارمندان را به کار گیرد تا به بررسی قصد امضاکنندگان عناوین صوری بی ارزشی چون شرکت، مضاربه و مانند آن ها بپردازند! این نشان دهندة سرمایة ناچیز دانش حقوقی امضاکنندگان این طرح از موازین قانونگذاری و در عین حال ارادة آنان برای درهم شکستن ارزشمندترین قوانین پولی و بانکی کشور است.

7. شورای فقهی

بند «ج» مادۀ یک طرح بانکداری جمهوری اسلامی از «شورای فقهی بانک مرکزی» سخن به میان آورده و مادۀ 18 این طرح، «شورای فقهی» را به ناروا از ارکان بانک مرکزی شمرده و افزوده است:

«برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا]![ و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی… شورای فقهی در بانک مرکزی به شرح زیر تشکیل می گردد».

امضاکنندگان طرح بانکداری، از این واقعیت آشکار که قانون عملیات بانکی بدون ربا پیش از اجرای آن مهجور و بی اعتبار گردیده است در ناآگاهی کامل بسر می برند. از همین رو در بند «ج» ماده یکم این طرح، «شورای فقهی» را پیش بینی کرده و خواستار حصول اطمینان از اجرای صحیح قانون بی اعتبار عملیات بانکی بدون ربا از سوی شورای فقهی شده اند. از سوی دیگر امضاکنندگان این طرح به قراردادهای صوری غیربانکی مذکور در تبصره ماده 3 قانون بی اعتبار عملیات بانکی، وصف «عقود اسلامی» داده اند. این در حالی است که در قانون عملیات بانکی هرگز به این قراردادهای صوری وصف «اسلامی» داده نشده است. هدف امضاکنندگان این طرح از این مقدمه چینی های باطل و تشکیل شورای فقهی آن است که به وظایف روشن بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی کشور که همسو با قوانین پیشرفته اروپایی است تجاوز کنند و شورای فقهی را از ارکان بانک مرکزی به شمار آورده اند.

از سوی دیگر مادۀ 18 این طرح و بندهای طولانی آن به این شورای فقهی صلاحیت داده اند در زمینة عدم انطباق تصمیم های هیأت عالی بانک مرکزی و کمیته های آن با شرع! اعلام نظر کند که کمترین جایگاهی در وظایف و صلاحیت های بانک مرکزی ندارد.

1-7. نمونه ای از اظهارنظرهای شورای فقهی

اکنون که به نقد جایگاه شورای فقهی در بانک مرکزی پرداختیم، بجاست به بررسی نمونه ای از اظهارنظرهای این شورا در زمینۀ انتشار اوراق بهادار از سوی بانک مرکزی بپردازیم. روز 9 آبان ماه 1398، شورای فقهی موافقت کرد بانک مرکزی برای کنترل نقدینگی و پیشگیری از آثار تورمی آن نسبت به انتشار «اوراق ودیعه» اقدام کند. به گزارش پژوهشکدۀ پولی و بانکی بانک مرکزی، یکی از اعضا و سخنگوی شورای فقهی بانک مرکزی اظهار کرد:

«اوراق ودیعه، سندی است که نشان می دهد بانک مرکزی مبلغ معینی را از ودیعه گذار به عنوان ودیعه دریافت کرده و متعهد است آن مبلغ را تا سررسید نگهداری و در پایان با رعایت حفظ قدرت خرید به دارندة سند مزبور باز گرداند… شورا انتشار اوراق ودیعه توسط بانک مرکزی با هدف جذب وجوه از عموم در قالب ودیعه و بازپرداخت آن در سررسید با حفظ قدرت خرید با نرخی حداکثر معادل نرخ تورم سالانه را در اجرای سیاست های پولی و کنترل رشد نقدینگی، مغایر با موازین شرع تشخیص نداد…».

این اظهارنظر در جای خود ناسازگار با موازین قانونی در قانون پولی و بانکی کشور است. شایان یادآوری است که افزایش نقدینگی در کشور، پیامد مستقیم کسری بودجه های سالانۀ دولت ها در چهار دهة گذشته و استقراض های نجومی از بانک مرکزی و بانک ها از سوی دولت زیر عنوان غیرقانونی «تسهیلات تکلیفی» و تحمیل پرداخت انواع وام ها و کمک ها از سوی دولت به مردم مانند وام ازدواج و مانند آن هاست. از سوی دیگر بزرگ شدن قلمرو دولت در پی مصادرة غیرقانونی شرکت های خصوصی و اموال مردم به گسترش وظایف دولت و برقراری نظام دولت سالاری در کشور ما انجامیده که اصل 43 قانون اساسی آن را مردود شمرده است. همچنین ریخت وپاش اموال عمومی زیر نام هدفمند کردن یارانه ها و سهام عدالت و نیز اجرای طرح های خودسرانه از سوی دولت ها بی آن که اصل این طرح ها و هزینه های نجومی آن ها بر پایۀ الزامات قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 به تصویب مجلس برسند و دیگر قانون شکنی های دولت و مجلس و در یک جمله برچیده شدن بساط حکومت قانون در کشور ریشة افزایش نجومی نقدینگی در کشور ماست. در چنین اوضاع و احوالی انتشار اوراق بهادار از سوی بانک مرکزی برای مهار رشد نقدینگی، کاری نمایشی است.

نامگذاری این اوراق به نام «ودیعه» نیز یک برچسب جعلی است. بر پایۀ اصول پذیرفته شده در حقوق مدنی ایران و فرانسه، ودیعه عقد «عینی» است و موضوع آن، سپردن مال عینی و منقول به دیگری است. از مادۀ 607 قانون مدنی ایران در تعریف ودیعه چنین برداشت می شود که موضوع این عقد، تسلیم یک شیء به سپرده گیر و تعهد نگهداری و پس دادن این مال عینی است. بنابراین اوراق بهادار، نشان دهندة طلب دارندة آن ها از دولت یا بانک مرکزی است و از نمونه های عقد ودیعة مال عینی نیستند. وجوهی که سپرده گزاران به بانک ها می پردازند، به ملکیت بانک درمی آید و بانک از این حیث مشمول قواعد «ودیعة برخلاف قاعده» است و تعهد بازپرداخت رقمی برابر رقم اسمی این اوراق و بهرة آن را دارد.

از سوی دیگر بانک ها در پس دادن سپرده های مردم، تعهدی به حفظ و جبران قدرت خرید ارقام سپرده ندارند، زیرا از اصول پذیرفته شده در زمینة پول رایج هر کشوری، ارزش اسمی آن است که در مادۀ 1895 قانون مدنی فرانسه و بند «و» مادۀ 2 قانون پولی و بانکی کشور، ارزش اسمی اسکناس ها و سکه های فلزی پیش بینی شده است. بنابراین اظهارنظر شورای فقهی که بانک مرکزی وظیفۀ حفظ قدرت خرید رقم مذکور در این اوراق بهادار را داشته باشد، ناسازگار با قاعدة ارزش اسمی پول رایج کشور است. از سوی دیگر اینکه افزوده اند بانک مرکزی «نرخی حداکثر معادل نرخ تورم سالانه را به خریداران این اوراق پرداخت کند»، تکرار مندرجات مادۀ 522 قانون آیین دادرسی مدنی مصوب 05/02/1379 است که در آن به دادگاه اجازه داده شده است «با رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی تعیین می گردد»، نرخ تورم را محاسبه و علیه بدهکاری که در سررسید، بدهی خود را پرداخت نکرده است، حکم صادرکند. به هر حال مادۀ 522 قانون آیین دادرسی مدنی به تأیید شورای نگهبان رسیده و پرداخت رقمی برابر تورم سالانه به خریداران اوراق بهادار که به ناروا برچسب «ودیعه» به آن ها زده شده است، از مصادیق مادۀ 522 است که اجرای آن تنها در صلاحیت دادگاه هاست و نه بانک مرکزی و نیازمند فتوای اعضای شورای فقهی بانک مرکزی نیز نیست. شایان ذکر است پیرو استفتایی که به شرح زیر از تنی چند از علما و مراجع در زمینة محاسبة تورم در قرارداد قرض با هدف حفظ قدرت خرید پولِ وام دهنده که می تواند یک بانک باشد انجام گرفت:

«آیا قرض دهنده می تواند قدرت خرید پولش را قرض دهد و به عبارت دیگر جبران کاهش ارزش پول قرض داده شده را شرط کند؟»، پاسخ داده اند که چنین شرطی جایز نیست.

به این ترتیب اظهارنظر شورای فقهی در بانک مرکزی که انتشار اوراق «ودیعه» را با پرداخت نرخی معادل نرخ تورم سالانه را تأیید کرده اند با فتاوای علما و مراجع نیز ناسازگار است. انگیزة مطرح کردن این ایرادات، خرده گرفتن بر اظهارنظر شورای فقهی که جایگاهی در بانک مرکزی ندارد، نیست. اعتراض اصلی به نمایندگان مجلس شورای-اسلامی است که با تجاوز از چارچوب قانون برنامه و بودجة سال 1351 و چگونگی تدوین و تصویب طرح های عمرانی پیش بینی شده در آن، دست به قانونگذاری در خلال برنامۀ ششم موسوم به توسعه زده و دربارة تشکیل شورای فقهی در بانک مرکزی قانونگذاری کرده اند. این گونه قانونگزاری های موقت پنج ساله در لابه لای این برنامه های هرج ومرج طلبانه، تخلف آشکار از موازین قانونگذاری و اصول قانون اساسی است که قوانین جاافتاده و ارزشمند کشور ما چون قانون پولی وبانکی و دیگر قوانین را بی اعتبار ساخته اند و شورای نگهبان نیز به ناروا بر آن ها مُهر تأیید زده است. اکنون امضاکنندگان طرح بانکداری به دنبال آن هستند با نادیده گرفتن وظایف و اختیارات جهانی بانک مرکزی و در راستای قانون عملیات بانکی بدون ربا که نظام بانکی ایران را به آشفتگی کشید، شورای موهوم فقهی را نیز در بانک مرکزی جاسازی کنند.

8. مؤسسة اعتباری غیربانکی

قانون پولی و بانکی کشور در قسمت سوم در فصل اول آن به شروط تأسیس بانک پرداخته و در مادۀ 30 «الف» پیش بینی کرده است:

«تأسیس بانک و اشتغال به عملیات بانکی و استفاده از نام بانک در عنوان مؤسسات اعتباری فقط طبق مقررات این قانون ممکن است».

اصطلاح «مؤسسة اعتباری» در این ماده، ترجمة فرانسة établissment de crédit است که به بانک ها اختصاص دارد و واژة Créditنیز در زبان فرانسه به معنای وام است که از سوی بانک به مشتری پرداخت می شود. بنابراین اصطلاح مؤسسة اعتباری در این ماده مترادف با بانک است. از همین رو در کشورهای دیگر همچنان که دیدیم، تنها بانک ها صلاحیت پذیرش سپرده از عموم و پرداخت وام را دارند. به ویژه در بند «ه» مادۀ 31 قانون پولی و بانکی کشور «مؤسسات اعتباری غیربانکی» چنین تعریف شده اند:

«مؤسسات اعتباری غیربانکی، مؤسساتی هستند که در عنوان خود از نام بانک استفاده نمی کنند، ولی به تشخیص بانک مرکزی ایران، واسطة بین عرضه کنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار می باشند و عملیات آن ها در حجم و نحوة توزیع اعتبارات مؤثر است».

بنابراین مؤسسة اعتباری غیربانکی حق ورود به قلمرو وظایف بانک ها را ندارد و نه می تواند از عموم سپرده پذیرش کند و نه به اشخاص وام بدهد. صلاحیت این گونه مؤسسات اعتباری محدود به واسطه گری و دلالی میان عرضه کنندگان وام و درخواست کنندگان وام است. با این حال در لایحة «سیاست های کلی اصل 44» که از سوی دولت احمدی نژاد در سال 1386 با ادعای خصوصی سازی اقتصاد دولتی بیمار ایران به مجلس تقدیم شد، با تجاوز از موضوع این لایحه وارد قلمرو بانکداری شد. ازاین رو پیش از تصویب لایحة آن در مجلس در مقاله ای به ناسازگاری های آن با قانون اساسی پرداختم و شکست آن را پیش بینی کردم. در این قانون به ناروا و با تخلّف از اصول بانکداری به مؤسسات اعتباری غیربانکی فرصت داده شده وارد قلمرو وظایف بانک ها شوند. مادۀ 5 این قانون مؤسسات مالی و اعتباری را همسان بانک ها شمرده است:

«بانک های غیردولتی و مؤسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاه های واسطة پولی که قبل و بعد از این قانون تأسیس شده یا می شوند… مجاز به فعالیت هستند».

اجرای این قانون و باز گزاردن دست این گونه مؤسسات اعتباری غیربانکی در پذیرش سپرده های مردم، بانکداری در ایران را به آشفتگی کشید و گرفتاری های بزرگی برای سپرده گزاران به بار آورد که به آن خواهیم پرداخت. اینک طرح بانکداری جمهوری اسلامی با آشکارشدن پیامدهای فاجعه آمیز وارد شدن این گونه مؤسسات به قلمرو وظایف بانک ها باز هم فرصت ورود به قلمرو صلاحیت بانک ها را به آن ها داده است. بند «خ» مادۀ 1 این طرح، این گونه مؤسسه ها را در ردیف بانک ها شناخته و افزوده است:

«مؤسسة اعتباری: در این قانون به اشخاص حقوقی که با مجوز بانک مرکزی یا به موجب قانون تحت عنوان «بانک» یا «مؤسّسة اعتباری غیربانکی» به انجام عملیات بانکی مبادرت می نمایند، مؤسسة اعتباری اطلاق می شود…».

مقررات پراکنده ای که با تخلّف از بند «ه» مادۀ 31 و موازین استوار بانکداری در قانون پولی و بانکی کشور سال 1351 به این گونه مؤسّسات کنترل نشدنی فرصت ورود به عملیات بانکی و گردآوری سپرده از مردم را داده اند، برای نظام بانکی، شهروندان و کشور ما ویرانگر بوده اند. هرچند ریشة گرفتاری های بزرگی که برای مال باختگان این مؤسسات بی هویت و دادسراها و دادگاه ها به بار آمده اند، به مصوبات مجلس شورای اسلامی بازمی گردد، ولی نایب رئیس مجلس در جلسة علنی روز 17 تیرماه 1396 گفت:

«هیچ بانک ورشکسته ای در کشور نداریم اما در بخش مؤسسات مالی و اعتباری، آسیب ها و کاستی هایی به وجودآمده که بخشی از آن ناشی از عملکرد ضعیف بانک مرکزی است. در مورد مؤسسات مالی ثامن الحجج، آرمان و کاسپین بسیار بد عمل شد…».

روز 21 تیرماه 1396 معاون پارلمانی رئیس جمهور افزود:

«جلسات مشترکی میان اعضای دولت از جمله وزیر اقتصاد و دارایی، رئیس کل بانک مرکزی با تعدادی از هیأت رئیسة مجلس برای حل مشکلات سپرده گزاران برگزار شد…».

در همین روز رئیس کل بانک مرکزی گفت:

«مبالغی که به نام سپرده گزاران کاسپین علی الحساب واریز شده و قابل برداشت است. از سوی دیگر تا پایان یافتن سومین مرحله از تعیین تکلیف سپرده گزاران تعاونی منحلّۀ فرشتگان تاکنون حدود 168 میلیارد و 677 میلیون تومان با استفاده از خط اعتباری بانک مرکزی به آنان پرداخت شده است…».

سرانجام از آنجا که مال باختگان این مؤسسات مالی بی هویت در برابر مجلس و مراکز دولتی دیگر دست به تظاهرات زدند و بحرانی را در کشور آفریدند، چنان که در صداوسیما اعلام شد دولت حسن روحانی رقم نجومی 30 هزار میلیارد تومان از وجوه عمومی را به مال باختگان این مؤسسات اعتباری پرداخت کرد. بی شک پرداخت ارقام نجومی از اموال عمومی از سوی دولت روحانی برای جبران زیان های سنگینی که در پی فعالیت های این گونه مؤسسات غیربانکی به سپرده گزاران آن ها وارد شده بود و در جای خود تصرف غیرقانونی در اموال دولتی بود، پیامد مصوبات مجلس شورای اسلامی است که برخلاف قانون پولی و بانکی کشور و موازین بانکداری جهانی به این گونه مؤسسات فرصت ورود به صحنۀ فعالیت های بانکی و پرداخت بهره های گزاف و گردآوری سپرده های مردم را داده بودند. ولی اکنون همین نمایندگانی که خود شاهد این فجایع در کشور ما بوده و هستند، به جای برچیدن بساط این مؤسسات بی هویت، با مسئولیت ناپذیری طرحی را امضا کرده اند که باز هم به ادامۀ فعالیت آن ها مشروعیت بدهند.

9. وام گرفتن از بانک مرکزی بی رعایت الزامات قانونی

بند 1 مادۀ 13 قانون پولی و بانکی کشور 1351، دادن وام و اعتبار از سوی بانک مرکزی به وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی را نیازمند «مجوز قانونی» دانسته است. انگیزة این الزام قانونی دفاع از استقلال بانک مرکزی است تا دولت نتواند بی رعایت تشریفات قانونی و تصویب مجلس از بانک مرکزی وام بگیرد. بر پایۀ اصل 80 قانون اساسی:

«گرفتن و دادن وام یا کمک های بدون عوض داخلی وخارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد».

بنابراین دولت برای گرفتن وام از بانک مرکزی در راستای بند 1 مادۀ 13 قانون پولی و بانکی کشور و اصل 80 قانون اساسی باید در هر مورد لایحه ای به مجلس تقدیم کند که دارای دلایل توجیهی برای گرفتن وام بر پایۀ مادۀ 131 آیین نامۀ داخلی مجلس باشد و رقم وام، میزان بهرة آن، محل هزینه کردن و منبع بازپرداخت آن در مجلس تصویب شود. ولی مادۀ 50 طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، الزام قانونی بند 1 مادۀ 13 قانون پولی و بانکی و اصل 80 قانون اساسی را کنار گزارده و عنوان قانونی وام را به «تنخواه» تبدیل کرده و وام گرفتن دولت از بانک مرکزی را در بودجة سالانة کل کشور جاسازی کرده است. این در حالی است که بودجة سالانة کل کشور دربرگیرندة درآمدها و هزینه های سالانة دولت است که باید در چارچوب اصل 52 به تصویب مجلس برسد و گرفتن وام داخلی یا خارجی از سوی دولت درآمد نیست و در لابه لای بودجة سالانه نمی توان آن را با تخلّف از الزام روشن اصل 80 قانون اساسی از تصویب مجلس گذراند. مادة 50 طرح بانکداری جمهوری-اسلامی در واقع استقلال بانک مرکزی را پایمال و دست دولت را در تصرف در دارایی های بانک مرکزی باز می کند. از همین روست که دولت نیز از تصویب این طرح در مجلس پشتیبانی می کند. روز 14 شهریورماه 1401که این طرح در دستور کار مجلس بود، پایگاه خبری «آفتاب» اعلام کرد: «دولت و مجلس برای تقویت طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران که هم اکنون مراحل بررسی خود را در مجلس می گذراند همکاری می کنند».

10. تأسیس بانک خصوصی برپایة بند «الف» ماده 31

فاجعه آمیزتر این است که روز سه شنبه 29 شهریورماه 1401 پس از خبر ساعت 7 بعدازظهر، شبکة 6 سیما به انگیزة زمینه سازی برای تصویب این طرح، برنامه ای را در اختیار دست اندرکاران طرح بانکداری جمهوری اسلامی گذارد و اینان با بیان کلیات بی ارزش و یکسویه ای به دفاع از آن برخاستند. در این میان یکی از مدافعان این طرح به ناروا ادعا کرد قانون پولی و بانکی کشور دارای پیش بینی هایی دربارة بانک های خصوصی که در دو دهة گذشته تأسیس شده اند نیست. این در حالی است که در قسمت سوم قانون پولی و بانکی-کشور زیر عنوان «بانکداری»، بند الف ماده 31 این قانون در زمینة تأسیس بانک افزوده است:

«تشکیل بانک فقط به صورت شرکت سهامی با سهام با نام ممکن خواهد بود».

بنابراین قانون پولی وبانکی کشور، تأسیس بانک از سوی دستگاه های دولتی و شبه دولتی را ممنوع شمرده است. در سال های پیش از انقلاب نیز بانک های خصوصی در کشور تأسیس شدند و به فعالیت می پرداختند، ولی در تیرماه 1358 از سوی دولت موقت بازرگان این بانک های خصوصی با دستاویزهای بی ارزشی مصادره شدند و برای آن ها مدیران دولتی منصوب شدند. دو دهه پس از انقلاب نیز بار دیگر بر پایۀ بند «الف» مادۀ 31 قانون پولی و بانکی کشور بانک های خصوصی تأسیس شدند.

این ماده آشکارا به تأسیس بانک های خصوصی پرداخته و مواد دیگر این قانون نیز ناظر بر چگونگی فعالیت های بانک های خصوصی اند. در فصل های دوم، سوم و چهارم بخش بانکداری این قانون، شروط و چگونگی فعالیت بانک های خصوصی، ممنوعیت بانک ها از ورود به قلمروهای خاص، ترتیبات انحلال و ورشکستگی و مقررات کیفری و انتظامی بانک های خصوصی پیش بینی شده است. اگر صداوسیما آمادگی خود را در اجرای اصل 175 قانون اساسی برای آزادی بیان اعلام کند، آمادگی خود را برای گفت وگوی تلویزیونی زنده با هریک از مدافعان این طرح اعلام می دارم.

11. نتیجه گیری

ایرادات حقوقی طرح آشفتة بانکداری جمهوری اسلامی ایران فراتر از آن است که در یک مقاله به آن ها پرداخته شود و تنها به نقد پاره ای از مواد و مبانی به دور از اصول جهانی بانکداری آن پرداخته شد. این طرح در جای خود دنبالة قانون عملیات بانکی بدون رباست که مواد 30 تا 45 بخش بانکداری قانون پولی و بانکی و شیرازة نظام بانکی ایران را از هم گسیخت. تقدیم کنندگان این طرح می خواهند قانون اجرانشدنی عملیات بانکی بدون ربا را به بانک مرکزی ایران نیز گسترش دهند. در مادۀ 67 این طرح نیز افزوده اند مواد 1 تا 29 و بخش های دیگری از قانون پولی و بانکی ایران که به مقررات «پول» و ساختار بانک مرکزی ارتباط دارند، نسخ می شوند و به دنبال آن هستند این مواد آشفته را جایگزین مقررات پول ملی (مواد 1 تا 9) و ساختار بانک مرکزی (مواد 10 تا 29) قانون استوار پولی و بانکی کشور سازند، بی آن که مقرراتی را جایگزین آن ها کنند.

بنابراین طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران باید از دستور کار مجلس بیرون گزارده شود. قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز از نظر حقوقی یک «قانون مهجور» است. دولت و بانک مرکزی وظیفه دارند هرچه زودتر این قانون مهجور را کنار بگذارند تا مواد 30 تا 45 قانون پولی و بانکی کشور اعتبار خود کامل خود را در راستای قوانین بانکداری جهانی بازیابند. مواد 1 تا 29 قانون پولی و بانکی کشور نیز می توانند همچنان پاسخگوی نیازهای بانک مرکزی باشند. اگر هم تصمیمی برای به روزرسانی قانون پولی و بانکی کشور باشد، باید از نوآوری های قانون پولی و مالی فرانسه «Code Monétaire et Financier» برای اصلاح آن بهره گرفته شود، ولی این دولت و این مجلس اراده ای برای دستیابی به چنین هدفی ندارند.

منابع

الف) فارسی

1. مهران، حسنعلی (1394). هدف ها و سیاست های بانک مرکزی ایران از 1339 تا 1357. تهران: نی.

2. روزنامۀ اطلاعات (9 آبان ماه 1398).

3. روزنامۀ کیهان (18 شهریورماه 1387).

4. کاشانی، محمود (1394). حقوق مدنی: قراردادهای ویژه، تهران: میزان.

5. کاشانی، محمود (1386). خصوصی سازی و حکومت قانون. مجلة کانون وکلای دادگستری مرکز.

6. مجموعه قوانین روزنامۀ رسمی (1362).

7. مجموعه قوانین روزنامۀ رسمی (1376).

8. موحدی ساوجی، علی (18 بهمن 1361). مذاکرات مجلس شورای اسلامی.

ب) انگلیسی و فرانسوی

1. Butterworth legal publishers Alfred M. Pollard etc., Banking Law in the United States.

2. By Michael S Hamilton, George W Spiro, 2015, Bank Holding Company Act, Routledge, fourth edition.

3. Chitty on Contracts, Specific Contracts, V.2, n.3589,3590.

4. Code de Commerce, Dalloz, 1996-97.

5. Code civil, 1988, éd. Litec.

6. Code de la consommation, Code civil (2009). P.1539, éd. Litec.

7. Mazeaud, Leçons de droit civil, principaux contracts, tome 2, n.1462

8. R. De Quenaudon, Juris Classeur Civil, Depot.

9. The Guide to the American Law, West Publishing Company, V.10.

10. Thierry Bonneau (2001). Droit bancaire; Montchrestien, 4. Édition

منتشر شده در فصلنامه مطالعات حقوق خصوصی (مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران)– دوره 53، شماره1، خرداد 1402.