بایسته های حقوقی مدیریت منابع آب در قانون برنامه هفتم توسعه

به گزارش نازک نارنجی، «حمید فعلی» در یادداشتی نوشت: مبنای این ضرورت نیز شرایط اقلیمی متنوع کشور ماست که در برخی از مناطق همواره با بحران آب به ویژه در بخش کشاورزی مواجه هستیم و این مسئله اهتمام ویژه نهادهای سیاست گذاری، تقنینی، اجرایی و نظارتی مرتبط با تصویب قانون برنامه هفتم را می طلبد. در عین حال بررسی ها حکایت از این دارد که اجرای قوانین مربوطه، به دلیل تغییرات شرایط اقتصادی و اقلیمی و … که تأثیری چشمگیر بر منابع آبی دارد با موفقیت همراه نبوده و کارآمدی و اثربخشی قوانین و مقررات طی بحران های آبی به وجود آمده زیر سؤال رفته است. این مقدمه، نیاز به برنامه ریزی جامع و کلان از حیث جغرافیایی در سطح کل کشور و از حیث زمانی به صورت بلندمدت، میان مدت و کوتاه مدت را آشکار می کند.

 ضرورت بازنگری در قوانین مربوط به حکمرانی مطلوب در منابع آبی همچنین در بند ۷ «سیاست های کلی برنامه هفتم با اولویت پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت» ابلاغی ۲۰/۶/۱۴۰۱ مقام معظم رهبری هویداست و منجر به تعیین راهبردهایی به شرح زیر شده  است: «استقرار نظام مدیریت یکپارچه منابع آب کشور و افزایش بهره وری حدود پنج درصدی آب کشاورزی؛ کنترل و مدیریت آب های سطحی و افزایش منابع زیرزمینی آب از طریق آبخیزداری و آبخوان داری؛ برنامه ریزی برای دستیابی به سایر آب ها و بازچرخانی آب های صنعتی و پسآب.»

بر این اساس این یادداشت از میان مباحث قابل طرح بر مبنای راهبردهای فوق، در دو محور «سازوکار مدیریت یکپارچه منابع آب» و «نگاه جامع به مسائل کنترل و مدیریت منابع آب» به تبیین بایسته های قانون گذاری در منابع آب در برنامه هفتم می پردازد.

سازوکار مدیریت یکپارچه منابع آب

درباره جزء اول بند ۷ سیاست های کلی برنامه هفتم مبنی بر استقرار نظام مدیریت یکپارچه منابع آب کشور، در بند «الف» ماده ۲۷ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور چنین آمده است: «به منظور مدیریت جامع (به هم پیوسته) و توسعه پایدار منابع آب در کشور، وزارت نیرو مکلف است:

الف- تشکیلات ستاد آب کشور را بر مبنای حوضه های آبریز اصلی تجدید سازمان نماید.

تبصره ۱- شرکت های آب منطقه ای استانی با هدف حفاظت و بهره برداری منابع آب کماکان به قوت خود باقی می مانند.

تبصره ۲- آیین نامه اجرایی این بند ظرف مدت شش ماه پس از ابلاغ این قانون، به پیشنهاد مشترک وزارتخانه های نیرو، جهاد کشاورزی و صنعت، معدن و تجارت و سازمان حفاظت محیط زیست تهیه می شود و پس از تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیئت وزیران می رسد.»

با این حال، با توجه به اینکه بند مزبور منجر به تحقق مدیریت یکپارچه در حوزه منابع آب نشده است، لایحه «اصلاح ماده ۲۷ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور» با این توجیه که تغییر ساختار وزارتخانه و یا تغییر وظایف و ساختار شرکت های زیرمجموعه، از امور داخلی هر وزارتخانه محسوب شده و مستلزم همکاری سایر دستگاه های اجرایی نیست تا تدوین آیین نامه برای آن ضرورت داشته باشد و همچنین اینکه تجدید ساختار مزبور انجام شده است، تقدیم مجلس شد. نظر مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی اما این بود که این لایحه، تجدید سازمان ستاد آب کشور را موکول به نظر شورای عالی آب کرده است که وزارتخانه ها و سازمان هایی غیر از وزارت نیرو نیز در آن عضویت دارند و هدف دولت از اصل ماده ۲۷ قانون فوق، هماهنگی دستگاه های ذی ربط بوده است و بدین لحاظ حذف تبصره ۲ در مورد لزوم تصویب آیین نامه اجرایی این بند که به پیشنهاد نهادهای مختلف ذی ربط باید تهیه می شد، راهکار اجرایی شدن این ماده و بند ۷ سیاست های کلی برنامه هفتم نیست.

همچنین در صدر بند «الف» این لایحه پیشنهاد شده بود که وزرات نیرو از طریق شورای عالی آب، ستاد آب را تجدید سازمان نماید و نظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی این بود که صلاحیت شورای عالی مذکور در ماده ۱۰ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی «هماهنگی سیاست گذاری در زمینه تأمین، توزیع و مصرف آب کشور» مقرر شده است و لذا تجدید سازمان در صلاحیت شورای عالی آب نیست.

نکته دیگر این است که نهادسازی و ساختارسازی بیهوده نیز نمی تواند راهکار ایجاد مدیریت یکپارچه باشد، چراکه شورای عالی آب پیش از این تشکیل شده است و ترکیب آن نیز طبق ماده ۱۰ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی «متشکل از وزرای نیرو، جهادکشاورزی، صنایع و معادن، کشور، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، یک نفر از اعضای کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی با انتخاب مجلس شورای اسلامی به عنوان ناظر و دو نفر از متخصصین بخش کشاورزی به حکم رئیس جمهور» تعیین شده است، اما در عمل توفیق چندانی در مدیریت یکپارچه منابع آب نداشته است و همین عدم توفیق باعث شده است «طرح تشکیل شورای عالی آب» که دربردارنده تدابیری برای رفع فقدان اقتدار کافی این شورا و ضمانت اجرایی مصوبات آن است به مجلس ارائه شود، اما این شورا نیز نمی تواند به حوزه قانونگذاری و وظایف سایر دستگاه های مرتبط با هر حوضه آبریز ورود کند، کما اینکه در نظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس نیز به این نکته  توجه شده است.

آنچه در سطور بالا آمد نشان می دهد احکام مندرج در قانون برنامه هفتم توسعه در زمینه مدیریت یکپارچه آب،  باید ضمن تنظیم با زمان بندی پنج ساله، مخاطب مشخص داشته باشد تا حکم قانون به خاطر ابهام در نهاد مکلف بر زمین نماند، علاوه بر این  متناسب با وظایف و صلاحیت های هر یک از نهادهای ذی ربط باشد و در نهایت با هدف ایجاد ضمانت اجرایی کافی، در مورد ترسیم دقیق وظایف نهادهای مرتبط و به طور خاص وظایف شورای عالی آب بازنگری شود.

نگاه جامع به مسائل کنترل و مدیریت منابع آب

نکته ای بدیهی که نباید از آن غافل شد این است که تنظیم مطلوب قانون برنامه هفتم توسعه در حوزه کنترل و مدیریت آب های سطحی و افزایش منابع زیرزمینی آب، نیازمند  برخورداری از نگاه جامع و پرهیز از نگاه جزیره ای به مسائل حوزه آب است، چرا که حکمرانی در منابع آبی با عرصه های مختلفی نظیر محیط زیست و کشاورزی ارتباط دارد و باید تأثیر احکام قانون برنامه هفتم در دیگر بخش های این قانون که با آب مرتبط است را نیز فارغ از بخش مستقلی که به منابع آبی اختصاص داده می شود، در نظر گرفت. به عنوان مؤید این نظر شایان ذکر است که در قوانین برنامه ششم و پنجم احکامی وجود دارند که موضوع آنها ارتقای بهره وری و بهبود وضعیت منابع آب زیرزمینی است، اما در همان برنامه احکامی نیز وجود دارند که بر ایجاد مصارف جدید برای منابع آب تاکید دارند و اگرچه این ناشی از نگاه مسئله محور قانونگذار است، اما واقعیت این است که پیوند مسائل مختلف حوزه آب با یکدیگر در نظر گرفته نشده و حاصلش این بوده است که دو مسئله با دو هدف متناقض به صورت جزیره ای در نظر گرفته شده است.

سابقه این نگاه جزیره ای به مسائل حوزه آب، حتی در بخش اختصاصی «آب» در قانون برنامه ششم نیز قابل ردگیری است، مثلاً درباره حقابه کشاورزان که مطابق تبصره ۱ ماده ۱۸ قانون توزیع عادلانه آب، «حق مصرف آبی است که در دفاتر جزء جمع قدیم یا اسناد مالکیت یا حکم دادگاه یا مدارک قانونی دیگر قبل از تصویب این قانون برای ملک یا مالک آن تعیین شده باشد» شاهدیم که در بند «د» ماده ۳۵ قانون برنامه ششم توسعه، تأمین آن از رودخانه ها، چشمه ها و قنات ها از آب سدهای احداثی بر روی این رودخانه ها، قنات ها و چشمه ها از جمله وظایف دولت در مدیریت آب دانسته شده است. بنابراین، اگر دولت در طول سال های اجرای قانون برنامه ششم توسعه، سدی احداث کند، حتی اگر احداث سد مربوط به دوره قبل از تصویب این قانون بوده باشد، مکلف است آب لازم به میزان حقابه کشاورزان که پیش از احداث سد از آن بهره مند بوده اند را از آب سد تأمین کند. همچنین مطابق صدر این ماده، اقتضای افزایش تولید در بخش کشاورزی نیز با سلب حقابه کشاورزان سازگاری ندارد.

از سوی دیگر مصرف بی رویه آب که در قالب مصرف کل حقابه سنتی کشاورزان در روش آبیاری های سنتی در کشاورزی رخ می دهد در شرایط بحران کم آبی که کشور با آن روبه روست با منافع و مصالح عمومی سازگاری ندارد. در این زمینه از میان اسناد حقوقی بالادستی، بند ۸ سیاست های کلی اصلاح الگوی مصرف که در تاریخ ۱۵/۴/۱۳۸۹ از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده است، ضرورت اصلاح این روند را مقرر کرده است و به ویژه در برخی اجزاء این بند مانند جزء ۱ مبنی بر «طراحی، تدوین و اجرای سند ملی الگوی مصرف آب در بخش های مختلف و به هنگام سازی آن»، جزء ۲ با تصریح به «اعمال سیاست های تشویقی و حمایتی از طرح های بهینه سازی استحصال، نگهداری و مصرف آب»، جزء ۳ در خصوص «تدوین و اعمال استانداردها و ضوابط لازم برای کاهش ضایعات آب، پایش کیفیت منابع آب و جلوگیری از آلودگی آب‏ها» و جزء ۴ با «اصلاح الگوی کشت و اعمال شیوه های آبیاری کارآمدتر» انعکاس یافته است. همچنین بند ۲ «سیاست های کلی منابع آب» ابلاغی ۲۰/۱۲/۱۳۷۹، مبنی بر «ارتقای بهره وری و توجه به ارزش اقتصادی و امنیتی و سیاسی آب در استحصال و عرضه و نگهداری و مصرف آن » بر مطلب فوق دلالت دارد.

در طول قوانین مختلف برنامه های توسعه برخی احکام قانونی در جهت اهداف سیاست های فوق تنظیم شده بود؛ مانند بند «الف» ماده ۱۷ قانون برنامه چهارم توسعه مصوب ۱۱/۶/۱۳۸۳ که دولت را مکلف کرده بود که با اصلاح ساختار مصرف آب و استقرار نظام بهره برداری مناسب و با استفاده از روش های نوین آبیاری و کم آبیاری، راندمان آبیاری و به تبع آن کارایی آب در طی برنامه ۲۵ درصد افزایش یافته و با اختصاص به محصولات با ارزش اقتصادی بالا و استفاده بهینه از آن زمینه افزایش بهره وری آب را فراهم سازد.

پس از آن نیز بند «الف» ماده ۱۴۱ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹ برای افزایش بهره وری آب کشاورزی، وزرات نیرو را مکلف کرده بود که نسبت به اصلاح تخصیص ها و پروانه های موجود آب و تحویل حجمی آب به تشکل های آب بران به نحوی اقدام نماید که سالانه حداقل یک درصد از حجم آب مصارف موجود به ویژه در دشت های با بیلان آب زیرزمینی منفی کاهش یابد تا آب صرفه جویی شده در جهت توسعه اراضی جدید بخش کشاورزی یا سایر مصارف با روش های نوین آبیاری مورد استفاده قرار گیرد. اگرچه در بند «ب» ماده ۳۵ قانون برنامه ششم نیز مقرر شده بود که توسعه روش های نوین آبیاری در دستور کار دولت قرار گیرد، فارغ از اینکه چه میزان از احکام فوق اجرا شده باشد و شیوه های نوین آبیاری محقق شده باشد، در برخی موارد مانند بند «د» ماده ۳۵ قانون برنامه ششم به قدر کافی به لوازم آن توجه نشده است و اختیارات دولت در این زمینه متناسب با اصل ۴۵ قانون اساسی برای اداره آب های عمومی با نگاهی جامع مورد توجه نبوده است. به ویژه آنکه محتوای بند «د» اشاره به تأمین حقابه سنتی تعریف شده در قانون توزیع عادلانه آب دارد، درحالی که در روش های آبیاری نوین، آب مصرفی کشاورزان به میزان قابل توجهی کاهش می یابد.

در نتیجه در همین ماده ۳۵ نیز شاهد نگاه جامع و هماهنگ در برنامه ریزی برای حل مشکلات مدیریت منابع آبی نیستیم تا بخش های مختلف ماده قانونی هماهنگ باشد، لذا توجه به این مهم در تنظیم قانون برنامه هفتم توسعه ضرورت دارد. البته به جهت ارتباط تنگاتنگ این قانون با قوانین دائمی حوزه آب، مانند مثالی که از قانون توزیع عادلانه آب در خصوص تعریف حقابه کشاورزان زده شد، اصلاح قوانین قدیمی و انطباق آن با برنامه ها و سیاست های روز نیز ضروری است.

انتهای پیام